De l’ONU, de la claque de Rajoelina du 25/09/09 et de la reconnaissance Onusienne…

Posted on 7 janvier 2011

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Ci après un texte que j’ai jugé intéressant de mettre à la disposition de tout un chacun. Il propose une analyse de l’impact en termes de jurisprudence onusienne du camouflet subi par le TGV à l’ONU le 25 Septembre 2009 … Il illustre par ailleurs les jeux diplomatiques de l’époque  …

L’assemblée générale de l’ONU peut-elle juger de la légitimité d’un Chef d’Etat ?

octobre 8th, 2009 •

A propos de l’auteur Shanda TONME

Jean Claude SHANDA TONME est docteur en droit international formé en France et aux Etats-Unis, diplomate de carrière, professeur de relations internationales et conseiller juridique de nombreuses organisations humanitaires de premier plan dans le monde.

Le 25 septembre 2009, monsieur Ange Rajoelina, président de fait de la République de Madagascar, a été empêché de prendre la parole à la tribune de 64ème session de l’Assemblée générale de l’ONU à New York. En effet à la demande du ministre des affaires étrangères de la République démocratique du Congo s’exprimant au nom de la SADEC (communauté de développement  des Etats de l’Afrique australe), l’Assemblée générale a été invitée à se prononcer par voie de vote, sur la représentativité du Chef de l’Etat malgache. Le diplomate congolais a soulevé une exception rare en invoquant une motion d’ordre.

L’affaire a été présentée de la façon suivante : L’individu qui se présente comme le président de Madagascar, a usé de la force pour prendre le pouvoir et ne peut pas de ce fait prétendre représenter ce pays au sein de cette assemblée. Toutes les délégations sont par conséquent invitées à se prononcer concrètement sur l’opportunité légale de son intervention à la tribune. 23 pays se sont prononcés en faveur de la position congolaise, quatre se sont prononcés contre, six se sont abstenus, pendant que les quelques 150 délégations restantes n’ont pas pris part au vote. Au regard de ce résultat, monsieur Ange Rajoelina n’a pas pu prendre la parole devant l’auguste Assemblée.

Cette situation comporte de nombreux enseignements et dégagent des perspectives de bouleversements d droit international à long terme.

Pour entrer sur le territoire américain et atterrir à l’aéroport John Fitzgerald Kennedy de New York, monsieur Ange Rajoelina a bien demandé et obtenu un visa auprès des autorités diplomatiques américaines. L’intéressé a obtenu un vissa diplomatique en qualité de président de la République de Madagascar et non pas à tout autre titre.

Selon les termes de l’accord de siège signé entre l’ONU et les Etats Unis, les dignitaires des Etats membres arrivant à New York pour prendre part aux travaux de l’organisation, ne peuvent pas se voir refuser le visa, même lorsque ceux-ci viennent des pays n’entretenant pas de relations diplomatiques avec les Etats Unis. Le gouvernement fédéral américain n’avait donc aucune base juridique pour refuser l’arrivée du président malgache à New York. Dans l’histoire, on a connu des occasions où le gouvernement américain a tenté de s’opposer à la venue d’un souverain, mais les rappels et les protestations aussi bien du secrétariat général de l’ONU que des Etats membres les ont contraints à y renoncer.

a) Extension implicite des pouvoirs et des prérogatives de l’Assemblée générale au détriment du Conseil de sécurité ?

Rien dans le règlement intérieur de l’Assemblée générale de l’ONU, ne prévoit d’empêcher le Chef d’un Etat membre de prendre la parole au cours des sessions ordinaires ou extraordinaires de cet organe. Même si l’admission de nouveaux membres a connu des complications politiques et quelques objections de procédures durant la période de la guerre froide, le principe juridique est celui de la participation de droit aux travaux et à toutes les activités de l’organisation une fois la qualité de membre acquise. Sur le plan pratique, les Etats sont libres de quitter la salle s’ils ne désirent pas suivre la communication d’un dirigeant avec lequel ils n’entretiennent pas de bonnes relations.

Le vote émis par l’Assemblée générale équivaut à une reconnaissance de gouvernement, ce qui est très rare dans la pratique diplomatique onusienne. Certes dans la pratique générale, il est arrivé très souvent que deux voire trois délégations se discutent la représentation d’un Etat membre lors des assemblées des organisations internationales. Dans ce cas, l’arbitrage a souvent été laissé aux groupes de négociation préliminaires. Lorsque le problème devient crucial, c’est à l’organe exécutif d’émettre un avis et non à l’organe plénier. Dans le cas d’espèce, les juristes rompus à la diplomatie multilatérale comprendront difficilement pourquoi une position de principe n’a pas été négociée et arrêtée avant l’inscription du président contesté sur la liste des intervenants. S’il est incontestable que le malgache a subit une humiliation cuisante, il est tout autant incontestable que ce qui est arrivé constitue une défaillance de la diplomatie multilatérale au sein des assemblées. Cela dit, il n’est pas exclu que Ange Rajoelina ait pris le risque de s’exposer à cette débâcle sans précédent dans la logique de l’entêtement dont il semble faire preuve depuis le début de la crise dans son pays. Au moins trois autres souverains (Niger, Honduras, Guinée Conakry) ayant opéré des coups de force et se trouvant dans la même situation que Ange Rajoelina, se sont abstenus de prendre le risque de se présenter à New York.

Si l’on se réfère à la procédure d’admission d’un nouvel Etat au sein de l’organisation des nations unies, l’Assemblée générale ne se prononce qu’après un avis positif du Conseil de sécurité. En somme, tant que le Conseil n’a pas émis un avis, l’Assemblée ne peut pas prendre les devants. L’admission intervient comme un acte de reconnaissance d’Etat, et la reconnaissance de gouvernement ne saurait suivre une procédure différente. L’innovation est importante, parce que jusqu’ici la reconnaissance de gouvernement ou de régime reste exceptionnelle, pour ne pas dire incompatible avec l’impossibilité de renier l’existence d’un Etat et l’exigence d’universalité de l’Assemblée générale.

L’action de l’Assemblée générale vient d’introduire une nouvelle lecture de la validation et de la validité des normes juridiques dans le droit international classique. S’agit-il donc d’une évolution et si oui laquelle ? Personne n’ignore que de nombreux Etats sont dirigés par des gens ayant accédé au pouvoir par la force, des coups d’Etat souvent sanglants. Il n’a jamais été question jusqu’ici, d’empêcher à un de ces nombreux dignitaires dont l’Afrique compte le plus grand nombre, de prendre la parole à la tribune de l’Assemblée générale de l’ONU. Que s’est-il passé réellement dans ce cas ?

b) Le cadre contextuel et l’affirmation et le rappel des dispositions de la charte dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité internationale

La situation de Madagascar présente, au moment où monsieur Ange Rajoelina vient essayer de prendre la parole à New York, quelques éléments de défi au plan diplomatique. Après avoir renversé Ravalomana, le président élu, monsieur Rajoelina a refusé d’appliquer un accord de sortie de crise négocié par l’ONU et l’Union Africaine à Maputo. Cet entêtement a soulevé l’indignation et la condamnation de l’ensemble des partenaires diplomatiques et particulièrement des grandes puissances. Sa venue à New York a donc été perçue comme une provocation irresponsable qui ne pouvait pas être tolérée. Il est d’ailleurs raisonnable de soutenir que la motion d’ordre du ministre des affaires étrangères de la république démocratique du Congo, a été minutieusement calculée, planifiée et exécutée avec le concours et l’approbation de nombreux pays non Africains.

b) Mise en exergue des dispositions de la charte sur la prépondérance des regroupements régionaux en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationale

En se présentant comme le porte parole de la SADEC, le ministre des affaires étrangères de la république démocratique du Congo a  mis en exergue la prééminence  reconnue aux regroupements régionaux par les articles 51 et 53 du chapitre VII de la charte relative au maintien de la paix et de la sécurité internationale. Logiquement, l’esprit de la charte conforte toutes les propositions, suggestions, et actions en provenance des regroupements régionaux  comme indicateurs pour les décisions du Conseil de sécurité en matière de maintien de la paix. Dans le cas de Madagascar, il était normal que l’ONU prenne en considération la position de la SADEC qui a été très impliquée dans la recherche d’une solution à la crise crée par le renversement par la force d’un président démocratiquement élu. Le diplomate congolais savait donc pertinemment que sa démarche trouverait des soutiens justifiés sur le plan juridique. Il convient de signaler que l’accord de Maputo signé par les trois anciens présidents de l’île et par le président auto proclamé, prévoyait la constitution d’une équipe de transition dirigée par un premier ministre consensuel. Comme il est de coutume dans ce type d’arrangement, le premier ministre aurait du venir des opposants, et l’équipe devait refléter un dosage très équilibré accepté de tous. Au lieu de suivre cette pratique, Ange Rajoelina en a fait à sa tête, nommant une équipe entièrement à sa solde avec un proche comme premier ministre.

Le relatif désordre qui s’est installé au sein de l’Assemblée générale lorsque son président, le libyen Ali Triki a demandé aux délégations de se prononcer par la voie du vote sur la proposition du diplomate congolais, a fait ressortir le décalage qui existe entre les différents groupes régionaux. L’on se serait attendu à une entente parfaite sur une question aussi importante, mais cela n’a pas été le cas. Au sein même groupe Africain, une division inexplicable est apparue, montrant clairement que l’union Africaine n’avait pas donné de consigne de vote, en dépit de sa condamnation ferme du régime de Rajoelina. On peut voir ici l’influence enveloppée de certaines grandes puissances, principalement la France dont il est répandu qu’elle a joué un rôle dans la prise du pouvoir par la force de Rajoelina. Les Etats francophones n’ont pas pris part au vote, jouant donc à la trahison télécommandée par Paris. Par ailleurs, le désintérêt ou l’ignorance des enjeux de ce vote par de nombreuses délégations asiatiques et latino-américaines est un autre fait troublant. L’ancien axe tricontinental encore baptisée majorité automatique a volé en éclat. Il faut se demander pourquoi. Y a –t-il une insuffisance d’analyse ou une différence dans la perception et le jugement de l’évolution politique des pays africains par leurs alliés de toujours ?

c) Vers la formulation d’un modèle institutionnel de membre à partir de conditionnalités normatives

Le vote qui a eu lieu à cette 64ème session de l’Assemblée générale de l’ONU constitue un précédent qui va très certainement influencer l’évolution du droit international et même l’ensemble du processus diplomatique au sein des organisations internationales. A moins d’un avis consultatif négatif de la commission du droit international, il faut s’attendre à ca que les juristes de tous les bords, surtout les révolutionnaires militants des écoles avancées du droit international, trouvent ici un appui incontestable pour obtenir des transformations longtemps compromises. Il en va ainsi de l’école dite des organisations internationales de troisième génération qui propose l’érection des conditionnalités sévères pour l’accession à la qualité d’Etat  membre. Ce qui est demandé c’est la renonciation au caractère d’universalité de l’ONU pour instaurer un cadre diplomatique qui n’admettrait plus la participation des Etats gouvernés par des dictatures. On pense surtout que la qualité de membre d’un Etat ne poserait pas de problème et demeurerait permanent comme c’est le cas actuellement. Par contre, l’on en reviendrait à la reconnaissance de gouvernement, ce qui colle bien à ce que le régime de Madagascar vient de subir.

Pour ceux qui ont pris cette initiative diplomatique, l’histoire ne tarira pas d’éloge, mais l’histoire risque aussi d’aboutir à la conclusion selon laquelle, ils ont mis fin au modèle d’organisation internationale qui ressemble à une foire multicolore et mouvementée où les produits les plus avancées côtoient les produits les plus primaires, où des gens très civilisés parlent aussi librement et aussi régulièrement que les gens traités de sauvages ou d’arriérés.

En effet, il ne faudrait point se tromper sur les lendemains de cet événement car c’est bien un événement d’importance dans le système de l’ONU. En déclarant que l’orateur attendu devait être rabroué parce qu’il a pris la pouvoir par la force, le diplomate congolais n’est pas allé jusqu’au bout de l’argumentation juridique. Ce que le diplomate congolais a invoqué, c’est l’illégitimité du président. Or demain, ce sont tous les présidents ayant changé de constitution de façon malhonnête et arbitraire pour s’éterniser au pouvoir qui pourra et devra être invoqué comme motif de non reconnaissance de gouvernement et par conséquent de dignitaire. Il faudra bien évoluer vers cette option, afin de satisfaire les exigences effectives de qualification qui semblent se profiler dans la nouvelle démarche de l’Assemblée générale à travers ce vote. Le cas malgache cristallisera les prochaines batailles sur la légitimité des dirigeants des Etats membres au sein de l’organisation. Or avec une constance et une insistance jamais démentie, les acteurs diplomatiques ont toujours évité de s’intéresser à la légitimité des dirigeants, choisissant de s’en tenir à la légalité. Cette légalité s’entend alors du détenteur de fait du pouvoir, de celui qui le contrôle effectivement, celui qui contrôle la capitale, celui qui contrôle les forces de sécurité.

Si l’on devait considérer le précédent malgache pour en faire un dogme d’application immédiate, et l’appliquer aux dignitaires qui se maintiennent à la tête de leur pays par la force, notamment par des modifications constitutionnelles malveillantes, ce sont une bonne trentaine de chefs d’Etat qui seraient interdits de parole à New York. D’Hugo Chavez du Venezuela à Blaise Comparé du Burkina Faso, Paul Biya du Cameroun, Ben Ali de Tunisie, et Sassou Nguesso du Congo, pour ne citer que ceux-là. Concrètement, les difficultés que certains soulèvent souvent au plan théorique et doctrinal sur la définition de la démocratie et la liberté de chaque peuple de lui donner un sens propre pourrait être battues facilement en brèche. L’Assemblée générale avait certes dès 1960, adopté la résolution 1541 sur le droit des peuples à choisir librement leur propre forme de gouvernement, mais il faut donner plein sens à l’esprit de cette résolution en soulignant la conditionnalité de transparence et de liberté effective du citoyen qui y est sont entendus. D’ailleurs, l’on observera que c’est à dessein, pour éviter justement toute interprétation malhonnête par des dictateurs, que deux protocoles additifs ont été adjoints à la déclaration universelle des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. Il s’agit en l’occurrence du protocole relatif aux droits économiques et sociaux d’une part, et du protocole relatif aux droits civils et politiques d’autre part.

Ce qui figurera dans le catalogue des conditionnalités pourra concerner aussi bien les systèmes électoraux, les processus de consultation, les critères d’éligibilité, les méthodes de recensement et d’identification des électeurs, que la durée du mandat à la tête de l’exécutif des Etats. L’on peut entrevoir des complications entre les monarchies et les républiques, entre les systèmes parlementaires et les systèmes présidentiels, mais finalement, des portes de sortie conciliant les exigences de démocratisation avec les traits culturels propres aux peuples, pourraient être trouvées. Il faut pour cela rappeler que les nations unies ont supervisé et continuent de superviser de nombreuses élections à travers le monde. Dans certains cas, c’est aux envoyés de l’organisation qu’il revient de rédiger la loi électorale et de conduire tout le processus jusqu’au bout. On l’a bien vu à Timor, à Haïti et ailleurs.

Il importe toutefois, de faire la différence avec ce qui fut un temps, la proposition de quelques écoles de pensée conservatrices du droit des organisations internationales, au moment du règne de l’administration Reagan aux Etats unis. En effet ces écoles avançaient l’idée d’une organisation internationale à deux vitesses pour tenir compte des disparités énormes sur tous les plans existants entre les Etats, par exemple entre la petite île de sainte Lucie et la Chine ?

En tout état de cause, l’Assemblée générale de l’Onu vient d’enfoncer une porte que beaucoup de juristes rêvaient d’ouvrir, mais que les jeux des grandes puissances empêchaient protégeaient encore, de peur de faire tomber leurs propres circuits de clientélisme diplomatique.

La démarche de l’Assemblée entrera dans l’histoire comme l’affaire Haya de la Tore qui, à partir d’un incident diplomatique en Amérique latine provoqué par la demande d’asile d’un politicien dans une ambassade dans les années 1950, avait fait lourdement influencé la doctrine, et fait entériner le principe de l’asile diplomatique dans le droit international. Le signal est définitivement donné pour la vérification, la contestation, et la qualification de la légitimité des délégués à l’Assemblée générale de l’Onu et des autres instances internationales qui ne tarderont pas à suivre l’exemple. Chaque pays changeant de régime par la force se verra refuser la participation dans les instances internationales et sa qualité de membre sera par conséquent suspendue jusqu’au retour une situation normale. Il s’agit des prémices d’une évolution majeure dans le droit des organisations internationales, dans le droit des administrations internationales, et dans l’articulation de certains principes fondamentaux du droit international général./.

SHANDA  TONME   26 septembre 2009

 

 

 

 

 

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